热点关注1月22日，住建部公布了2018年全国棚户区改造开工626万套，超额完成年度580万套的目标任务，完成投资1.74万亿元。根据此前计划2018-2020年开工1500万套，预计2019年至2020年将新开工874万套，较前几年有所下降。各地方因地制宜调整棚改目标，棚改稳步推进。随着棚改货币化安置的改革，政府购买棚改服务模式的取消，将会给棚改城市尤其是三四线城市带来更大的挑战。
一、2019年棚改规模下降，各地普遍下调棚改目标
1.棚改连续6年超额完成任务，预计2019年棚改规模将下降
从2013年中央大力推进棚改以来，棚改一直处在加速阶段，2014年央行抵押补充贷款（PSL）创设，国开行开始用货币工具支持棚改，棚改规模进一步扩大到500万套左右。2015-2017年棚改不断深化，三年共完成棚户区改造1800万套，2018年开始进入攻坚收尾阶段，2018-2020年计划棚改规模完成1500万套，棚改目标有所下调。2013年至今全国计划棚户区开工套数3134万套，实际开工套数达到了3253万套，完成率104%，从2013年至今全国的棚改实际执行套数一直大于或等于实际计划套数。
图: 2013-2018年我国棚改规模（万套）
数据来源：公开数据 诸葛找房整理
2.2019年各省市普遍下调棚改目标，贵州、山西、河南降幅最大，均超70%
据诸葛找房整理统计，2018年24个省市基本全部完成规划目标。其中北京、浙江、广东、河南四个省市的完成率在120%以上，北京2018年计划套数2.36万套，实际完成套数3.43万套，完成率145.34%，在24个省市中位居首位。值得一提的是河南省，作为一个传统的人口大省，2018年计划棚改目标50万套，仅次于棚改大省山东，实际完成66.33万套，超额完成16.33万套。从棚改规模来看，山东省2018年棚户区改造实际完成套数85.17万套，2018年棚改规模位居全国第一；河南省全省完成66.33万套，贵州省2018年实际完成39.81万套，位列第二、第三位；而作为经济强省如广东省2018年实际棚改完成仅3.45万套，内陆省份的三四线城市是棚改大规模开工改造的主要区域。
图：部分省市2018年棚改计划与实际完成情况
数据来源：各地方政府公报 诸葛找房整理
过去一年，棚改货币化改革曾多次引发讨论，全年棚改任务完成量依旧超额完成。但随着棚改货币化安置政策收紧，以及全国棚改目标任务的下调，2019年多地也纷纷下调目标任务，因地制宜的制定棚改目标。
2019年各地陆续公布的棚改目标有升有降，24个省市中同比2018年下降棚改目标的省市有18个，其中贵州、山西、河南三个省市降幅最大，降幅均超70%。其次是山东、新疆两个棚改规模较大的省份，2019年也大幅下调棚改规模，山东省从2018年棚改目标84.33万套大幅下调到25.627万套，减少70%；新疆省也从2018年棚改目标47.1万套下调到14.69万套，减少69%。
由于各地棚改的力度不一，棚改目标也在差异化调整，贵州、山西、河南、山东等前期棚改规模较大，任务超进度完成的省份在2019年纷纷下调棚改目标，而其他省市如广西、辽宁、吉林等由于在2018年开工规模较小，2019年上调棚改目标，仍按计划大力稳步推进。
图：部分城市2019年棚改计划
数据来源：各地方政府公报 诸葛找房整理
图：部分城市2019年棚改目标变化幅度
数据来源：各地方政府公报 诸葛找房整理
二、棚改货币化安置减少逐渐转向实物化安置，政府购买棚改服务模式将明显减少
2018年7月住建部表示，对于商品住房库存不足，房价上涨压力较大的地方，应有针对性地及时调整棚改安置政策。商品住房库存量较大的地方，可以继续推进棚改货币化安置。要进一步合理界定和把握棚改的范围和标准，不搞一刀切、不层层下指标、不盲目举债铺摊子。棚改货币化改革迎来序幕。
我国棚改在2014年之前主要是以实物化安置为主，但是在2014年后，由于国家房地产去库存政策的逐步推进，棚改转而以货币化安置为主，包括发放购房券、政府购买存量商品房安置、一次性货币补偿等方式。根据官方数据显示，2013年、2014年棚改货币化安置比例分别为为7.9%和9.0%，2015年比率为29.9%，而2016年这一比例大幅上升至48.5%。2017年货币化安置比例超过实物化安置比例，达到了63.9%。
图：过去政府购买棚改服务模式
数据来源：住建部 诸葛找房整理
为了缓解货币化安置给政府带来的压力，2014年央行创设抵押补充贷款（PSL），为棚改货币化安置提供长期低利率资金支持。PSL作为棚改货币化安置重要资金来源，2014-2016年PSL新增抵押贷款的规模不断扩大，2016年达到了9714万亿元。2017年受货币政策收紧影响，PSL新增规模相较2016年减少近1/3。棚改货币化刺激了三四线城市的大量的购房需求，随着三四线商品房市场量价齐升，住建部在2017年就增明文提出合理控制棚改货币化安置比例。2017年8月，住建部等六部委发文：“商品住宅消化周期15个月以下市县，应控制货币化安置比例，提高实物安置比例”。此后，低库存地区货币化安置项目融资也逐步收紧。
数据来源：国家开发银行 诸葛找房整理
2018年10月25日，住建部召开部分省市座谈会，研究2019年棚改政策。会议明确，政府购买棚改服务模式将被取消，2019年棚改以发行专项债券为主。可以明显的看到，2018年下半年以来PSL系职能贷款规模迅速收紧，下半年PSL新增的贷款规模1944亿元，仅占全年贷款规模的28%。棚改货币化安置减少，逐渐转向实物化安置。
数据来源：国家开发银行 诸葛找房整理
棚改资金的来源也逐渐由央行发放的PSL转向发行棚改专项债券模式。棚户区改造专项债券指遵循自愿原则、纳入试点的地方政府为推进棚户区改造发行,以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入偿还的地方政府专项债券，棚改要实现项目收益和融资自我平衡。同时棚改货币化不搞一刀切，政府购买棚改服务模式取消，但鼓励国家开发银行、中国农业发展银行对收益能平衡的棚改项目继续贷款。棚改专项债券模式有助于地方减少隐性债务风险、调控房价，规范房地产市场。但另一方面可能影响政府棚改资金的充裕性，从而下调棚改规模，降低货币化安置比例。
图：棚改专项债券模式
三、受棚改规模的下降以及货币化安置减少影响，三四线的楼市将受冲击
全国库存水平下降，截止到2019年1月全国商品住宅待售面积仅52414万平方米，创2014年以来的新低。去库存任基本完成。2018年7月住建委明确表示要因地制宜推进棚改货币化安置。商品住房库存不足、房价上涨压力较大的地方，应有针对性地及时调整棚改安置政策，采取新建棚改安置房的方式；商品住房库存量较大的地方，可以继续推进棚改货币化安置。待售面积的持续下降，棚改规模下调，预计部分库存去化较快、房地产市场热度较高的三四线城市会下调货币化安置比例。
数据来源：国家统计局 诸葛找房整理
从统计局公布的70城价格来看，三线城市由于人口、经济、产业等因素变化较小房价相对来说较为稳定，2015年以来三线城市房价开始上涨，2016年、2017年房价上涨速度明显加快，2016年10月以后由于一、二线政策的调控，房价同比涨幅开始下降，三线依旧保持较高的增速，2017年10月三线城市的涨幅开始领先一、二线，且维持在10%以上的高位。受政策调控及棚改货币化改革的影响，2018年9月三线城市住宅价格同比跌破10%以下，此后同比不断下滑，2019年1月三线城市价格同比仅为8.39%。2019年受棚改货币化改革及规模的下调，预计三线价格指数会进一步下跌。
数据来源：国家统计局 诸葛找房整理
从40个大中城市商品房销售额累计同比来看，2015-2016年两年时间各等级城市均处于上涨态势，2017年随着调控的不断深化，市场形势发生较大变化，一、二线城市处于下跌态势，三四线城市仅小幅上涨。进入2018年，一线城市调控并未放松市场较之前更加稳定，由于一线城市出台调控政策的时间最早，随着政策边际效应出现下降，需求也有所释放，年末一线城市成交面积同比上涨明显。二线城市告别了此前一房难求的过热市场，逐步趋于稳定。众多三四线城市纷纷出台调控政策，并伴随着棚改货币化安置的收紧，市场降温明显。
数据来源：国家统计局 诸葛找房整理
棚户作为一项改善和保障民生的工程，目的是促进社会公平，使全体人民共享改革发展成果。目前棚改作为去库存的任务已经基本完成。随着房地产市场长效机制的建立，相关房地产制度的不断完善，棚改将稳步推进，各地根据实际情况因地制宜推进棚改。对于部分库存较低，房价上涨较快的区域，相应减少货币化安置比例，同时对于库存较高地区继续进行去化。未来，棚改的安置方式将会更多偏向实物安置。棚改资金也更倾向于政府发行棚改专项债券的方式，棚改资金使用更加合理。三四线房地产市场将进一步回归理性，房地产市场更加平稳健康发展。
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